Avant-Propos de « La prise de décision dans le système de l’Union européenne », coll. Droit de l’Union européenne

Mesurera-t-on un jour le degré de nocivité du tellement banal : « Bruxelles a décidé que… », formule où l’approximation juridique le dispute souvent à la manipulation politique voire démagogique ?
Si l’on cherche à identifier tout ce que cache cette formule, on retiendra sans doute une critique implicite de la complexité, pouvant aller jusqu’au caractère prétendument incompréhensible, des mécanismes et procédures de l’Union, et une idée d’extranéité, d’éloignement du centre de décision européen par rapport aux réalités concrètes et finalement vis-à-vis des citoyens.
Complexité ? Comment le nier ? Il n’est pas toujours simple d’assimiler les clauses de frein bloquant ou d’accélérateur, les clauses « passerelle-adaptation », l’abstention constructive, le filet démographique, filet de sécurité ou autre contre-filet…Pas toujours facile de bien distinguer la méthode de coordination, les procédures de consultation, de concertation, coopération, ou de codécision, laquelle comprend une phase de conciliation, à quoi il faut ajouter, pour clarifier encore les choses, que ces procédures existent le plus souvent sans que soit consacrée la dénomination sous laquelle chacun les désigne…
Pourtant, l’étude de la prise de décision dans le système de l’Union européenne n’a rien d’une question technique voire technicienne. Certains développements des pages suivantes descendront certes dans l’extrême détail de la pratique de la prise de décision, au-delà même du stade des règlements intérieurs, mais l’essentiel consiste à montrer ce qui est vraiment en jeu, c’est à dire rien moins que l’efficacité, la légitimité et la spécificité du modèle européen d’intégration lui-même, les trois étant souvent liées.

Les modalités décisionnelles doivent viser une efficacité garante de la pertinence de la méthode communautaire. Le système européen est fondé sur une série d’équilibres très subtils, fragiles, et ce sont les procédures de prise de décision qui permettent à la fois de garantir et de valoriser ces équilibres. C’est dire aussi, par là, que la spécificité même de la méthode d’intégration communautaire, notamment vis-à-vis de la logique intergouvernementale, tient largement en ses modes de prise de décision. On peut même ajouter que la référence à la méthode communautaire, pour ne pas revêtir une dimension purement incantatoire et stérile, doit mettre en évidence, justement, les équilibres et les atouts caractérisant les procédures de prise de décision associées à cette méthode.
Et c’est sans doute la subtilité, la complexité, pour tout dire la richesse de ces équilibres qui se traduit par la complexité des procédures, celle-ci étant indiscutablement mal « vécue » par les sujets de l’ordre juridique communautaire que sont les ressortissants des Etats membres. Complexité, subtilité deviennent vite opacité et duplicité et c’est la crédibilité et finalement la légitimité même de l’Union qui est en cause. On voit que l’on est loin d’un débat purement technicien.
De plus, il faut prendre conscience de l’intérêt d’une inscription de cette problématique dans le temps, qui lui donne une dimension supplémentaire : l’évolution des modalités de prise de décision et spécialement de ce que l’on peut appeler la procédure législative est un indicateur particulièrement significatif de l’évolution historique du système institutionnel de la Communauté et de l’Union, notamment parce que le trait spectaculairement dominant est ici celui d’une marche vers la démocratisation et donc la légitimité à laquelle participe certes la réforme des modes de désignation des membres du Parlement européen ou plus indirectement de la Commission, mais qui trouve son véritable sens dans la progression de la place du Parlement dans le processus normatif. C’est également essentiel dans le cadre du débat qui reste actuel sur la constitutionnalisation de l’Union…
A cet égard, efficacité et démocratisation ou source de légitimité peuvent apparaître comme antinomiques. Les statistiques montrent que non et ce sera signalé dans une des études. On peut également arriver à ce même constat par le raisonnement logique. L’efficacité du mode de prise de décision, en effet, est essentielle : les vertus de la spécificité de l’intégration pour le premier pilier, les lourdeurs qui caractériseraient ce même premier pilier après évolution et susciteraient des envies ou besoins de « nouvelle gouvernance », les critiques dénonçant les risques de blocage du deuxième pilier, les évolutions du troisième pilier, l’incapacité à réviser valablement les traités, toutes ces questions importantes reposent sur des appréciations de tel ou tel processus de prise de décision. Mais que signifie réellement « l’efficacité » d’une procédure de prise de décision ? La rapidité de son déroulement ? la difficulté à en bloquer l’aboutissement ? C’est souvent ce à quoi on la réduit. Il faut aller plus loin et, déjà, se garder de certaines fausses évidences. Ainsi, si la décision majoritaire apparaît comme plus « efficace » que l’exigence d’unanimité parce que plus facile à obtenir, l’obtention d’un consensus garantit certainement une meilleure mise en œuvre et un meilleur « succès » de la décision adoptée que si celle-ci avait été passée « en force » avec une opposition irréductible de certains Etats membres. Cette effectivité de la décision prise, sa capacité à produire les effets recherchés est finalement tout à fait essentielle en termes d’efficacité et les modalités de la prise de décision peuvent favoriser ou non un tel résultat, en permettant notamment à certains problèmes de mise en œuvre ou à certaines sensibilités d’être signalés, présents et pris en compte dans cette procédure décisionnelle ; et cette recherche d’intégration d’une multiplicité de points de vue et d’intérêts distincts dans la procédure de prise de décision rejoint tout à fait, beaucoup plus qu’elle ne la contrarie, la préoccupation consistant à donner un maximum de légitimité à la décision prise.
Le thème réunissant ces différents regards croisés est défini comme l’étude de « la prise de décision » dans le système de l’Union européenne ; d’aucuns pourraient considérer que l’angle choisi est quelque peu dépassé puisque si l’hésitation était permise pendant des années, on pourrait désormais identifier une véritable « procédure législative » et un pouvoir législatif, ce qui permettrait d’abandonner ce genre de formules neutres relevant d’une pudibonderie terminologique fréquente dans les premiers temps de la construction européenne. Certes, mais l’objet de cette recherche collective a consisté à explorer le phénomène de la prise de décision dans toutes ses manifestations, qu’il s’agisse d’une décision à caractère législatif ou d’une décision exécutive, ou budgétaire ou « constitutionnelle » pour les processus de révision. La prise de décision en matière externe est également abordée parfois. Il ne s’agit donc pas d’un angle d’attaque suranné ou timide, mais bien, plutôt, d’une vision large du phénomène. En effet, si la fonction législative est particulièrement significative voire symbolique pour se projeter vers des conclusions relatives à la nature même de l’intégration européenne, il en va de même du pouvoir constituant dérivé, le pouvoir de révision des traités constitutifs. La prise de décision exécutive est, quant à elle, au cœur de l’emprise réelle, effective de la norme européenne sur les sujets de l’ordre juridique mis en place par les traités. Quant aux procédures de décision dans des secteurs particuliers, qu’il s’agisse des piliers non communautaires ou de la procédure budgétaire, elles sont significatives du fondamental équilibre entre, d’une part, les Etats membres ou les organes intergouvernementaux et, d’autre part, les organes intégrés, dans des domaines particulièrement sensibles, pour des raisons diverses, ce qui permet d’en tirer des enseignements particulièrement significatifs.
Le champ de ces recherches est donc large et comprend notamment des aspects peu souvent étudiés, comme l’étude de la Méthode ouverte de coordination en tant que processus de décision, ou la participation des Etats tiers à ce type de processus.
Pour autant, certains points, qui auraient pu être abordés à titre principal par une contribution spécifique parce qu’ils participent de la problématique de la prise de décision, ne le seront pas, non que le volume de l’ouvrage ne le permette pas, mais parce que la question présente une trop grande particularité ou qu’elle est déjà traitée au travers d’une ou plusieurs études proposées. Ainsi on peut considérer que la prise de décision juridictionnelle présente une spécificité devant l’écarter du champ de l’étude. Elle sera pourtant évoquée sous un angle particulier, celui de la participation des Etats tiers. Par ailleurs, deux mouvements semblent indissociables de la problématique principale : celui, général, de la « nouvelle gouvernance européenne » et celui, plus ponctuel et inscrit largement dans le précédent, des plans d’action pour « mieux légiférer ».
Cette nouvelle gouvernance européenne est significative d’un questionnement (et d’un doute) de la Communauté elle-même et de ses institutions sur leur manière de diriger, d’orienter l’intégration européenne, l’idée apparaissant que la prise de décisions normatives, législatives par les procédés traditionnels caractérisant le modèle intégré, malgré les évolutions de ceux-ci, poserait des problèmes par sa lourdeur, sa contrainte excessive, son caractère trop « vertical ». En somme ce serait une forme de renoncement à l’une de spécificités de la méthode communautaire par rapport aux modes de prise de décision utilisés dans les relations intergouvernementales traditionnelles, ou du moins la considération nouvelle que cette spécificité n’offre des garanties en termes d’efficacité apparente qu’au prix de contraintes et pesanteurs finalement inacceptables, contraintes au demeurant accentuées par la démocratisation du système. Ce courant sera notamment largement intégré à la réflexion d’ensemble au travers de l’une de ses manifestations, la faveur pour la méthode ouverte de coordination, que d’aucuns considèrent comme préfigurant une géométrie normative entre les ordres juridiques de l’Union et des Etats membres moins « verticale » qu’aujourd’hui.
Ces études montrent clairement qu’il faut se garder de toute vision tranchée opposant radicalement les modèles, le communautaire et l’intergouvernemental, et les systèmes décisionnels, majoritaires ou à l’unanimité. L’étude des processus de décision conduit ici à des constats mesurés permettant de dépasser les visions a priori ou trop extérieures.
En somme, en s’intéressant à cet essentiel que constituent les modes de prise de décision dans le système de l‘Union, on parvient certainement, avec ces éclairages, aux conclusions les plus pertinentes pour la compréhension du présent et la réflexion pour l’avenir.